王黎萍

我国关于地下空间规定和管理分散而概括，为了节约集约利用土地、规范地下空间管理、统筹人方和民用工程对地下空间的综合开发、维护权利主体的合法权利，有必要制定地下空间管理条例。

1.地下空间立法和管理现状

目前法律层面只有《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”。规章层面有原建设部《城市地下空间开发利用管理规定》，注重于从人民防空角度予以规定；国土资源部《土地登记办法》从物权的角度予以规定。政策层面有国发〔2008〕3号概括规定了空间权。地下空间涉及权利的设置和保护、规划、使用权的出让、建设、人防和民用工程综合开发利用等处于模糊状态。但是各地相继出现各个层次的工程实例，涵盖了地下规划、地下综合体、地下停车库、地下商业街、地下快速铁路和地下管沟等类型，形成了地下空间军民结合的局面。为了规范管理，我国山东、深圳、江苏制定了空间权的地方性法规。从当前地方立法和实践来看地下空间涉及权利的设置和保护、规划、使用权的出让、建设、人防和民用工程综合开发利用，分属于国土资源、建设、规划、人防等行政职能部门管理。

2.存在的问题

   首先，法律体系不健全。概念不统一、权利不明确、行政主管部门不明确，影响了土地空间的开发和权利的保护。其次，管理不到位。与之相适应的规划体系没有建立，现有地下空间建筑物状况和权利不清楚，影响了地下空间规划的编制和实施。第三，缺乏一定的利益机制。地下空间的开发有一定的难度，费用也比较高。需要激励和利益导向机制加快地下空间的开发利用。第四，配套的科学管理手段尚未建立。地下空间也是一种资产，具有价值性。在进行地下空间的招标拍卖挂牌出让、抵押、地下空间及其建筑物的交易中，如何进行价值的评估。需要对地下空间房地产评估手段、方法进行研究创新。

3.立法的紧迫性

加快土地空间立法、完善土地空间规划编制办法、加强土地空间管理，有利于土地空间的开发、利用和管理，缓解保护耕地与建设用地的矛盾，确保粮食安全。我国正在进行的第二次全国土地调查工作，到2009年10月结束，之后将开展土地利用总体规划的修编工作，地方土地利用总体规划经批准后，各地将陆续编制、审批与用地规模有关的城乡规划、产业园区规划等专项规划。由于土地资源的承载性，与建设用地规模相关的规划都在极力扩张其规划的用地面积，建设用地地类设置和指标成了一个矛盾焦点。新一轮土地规划和城市规划的规划期一般都是十年，如能在新一轮规划编制、批准前出台土地空间管理条例，并在规划中予以积极贯彻实施，将会在未来十年有效引导地下土地空间的开发、利用和管理，保护更多的耕地。

 立法上的概括性和分散性，需要详细的法律规定予以规范；地方性立法和丰富的实践为我国统一立法积累了经验；管理的缺失和主体对权力的需求需要通过立法规范管理、明确权利；职能部门的广泛性决定了非某个部门规章能够解决土地地下空间的管理问题；人地矛盾的突出性、耕地保护的艰巨性，新一轮规划的紧迫性，要求我们必须加快地下空间管理的立法。

                                            杨凌盟员:王黎萍